唐彬彬：检察机关合规不起诉裁量权限制的三种模式

【作者】唐彬彬（中国人民公安大学法学院讲师、中国人民公安大学企业合规与社会治理研究院研究员）

【来源】北大法宝法学期刊库《法制与社会发展》2022年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

 

内容提要：作为一种以合规激励为核心的合作性司法模式，合规不起诉制度是起诉便宜原则的又一适用场域。如何明确和限制检察机关的自由裁量权，是在探索合规不起诉制度时应该关注的问题。从比较法的视野来看，美国的内部控制模式和英国的司法监督模式是目前限制合规不起诉裁量权的两种主要代表模式。内部控制模式以美国司法部的内部文件的约束为主要手段，侧重发挥合规不起诉制度的犯罪预防和社会治理功能。司法监督模式以法官的司法审查为主要手段，关注对合规不起诉裁量权的实际控制问题。我国对合规不起诉裁量权的限制采用的是双重控制模式，即以保护民营企业这一基本原则与合规不起诉制度的适用条件为内部约束，以第三方监督评估机制与合规听证为外部监督机制。作为主管部门的最高人民检察院，可以通过制定司法解释或者规范性文件，总结实践经验，进一步细化合规不起诉适用对象的遴选条件，明确有效合规的标准，促进程序公开透明。

 

关键词：合规不起诉裁量权；内部控制模式；司法监督模式；双重控制模式

 

目录

一、问题的提出

二、美国的内部控制模式

三、英国的司法监督模式

四、我国的双重控制模式

五、我国双重控制模式的完善

 

一、问题的提出

 

2020年，最高人民检察院为督导涉罪企业防范刑事风险，激励企业合规经营，正式引入合规不起诉制度，并在深圳市宝安区人民检察院等６家基层检察院开展对涉罪企业“不捕、不诉、不判处实刑”的合规不起诉制度探索。2021年4月，最高人民检察院在总结探索经验的基础上，将试点范围进一步扩大到山东、北京等十个省、直辖市。各地检察机关尝试将合规不起诉制度与认罪认罚从宽制度相结合，以企业合规整改为前提，对积极退赃挽损并采取补救措施的涉罪企业，通过两种模式作出不起诉决定。第一种模式是“附条件不起诉模式”。检察机关对积极认罪认罚的涉罪企业暂时作出不起诉决定，并设定考察期，对企业合规整改进行持续性的监督考察，期满后，视整改的具体情况作出是否起诉的决定。深圳市宝安区人民检察院与宁波市人民检察院在合规不起诉制度探索中主要采用该种模式。然而，根据《刑事诉讼法》的规定，附条件不起诉制度仅适用于未成年人，对于合规不起诉制度如何与该制度兼容，还需进一步探索。第二种模式是“相对不起诉+检察建议模式”。检察机关责令积极认罪认罚的涉罪企业采取补救措施，在作出相对不起诉决定的同时，依据《人民检察院检察建议工作规定》，向涉罪企业提出检察建议，督促涉罪企业建立合规体系。受限于现有的刑事诉讼立法规定，大多数检察机关在探索合规不起诉制度时，主要采用第二种模式。从实践情况来看，合规不起诉制度作为一种以合规激励为核心的合作性司法模式，已经且还将继续对我国刑事诉讼理论的发展产生深远影响。

 

现阶段，我国的合规不起诉制度仍处于探索阶段，相关配套制度尚未被完全确立。检察机关在具体适用该制度的过程中，具有较大的自由裁量权。合规不起诉制度以协商为主要手段，因此，应当警惕检察机关适用该制度时由协商带来的权力滥用风险。尽管对自由裁量权的限制可能会损害个别化的正义（individualized justice），但是，所有的权力都必须受到合理的制约与审查。检察机关对合规不起诉程序的启动、监督方式的选择以及合规整改的验收等事项的决定权力的边界还有待立法明确。合规不起诉制度关乎企业的“生死”，并涉及刑罚实施和犯罪预防等法律问题。如何妥当限制检察机关的自由裁量权，既防止合规不起诉制度成为企业逃避刑事处罚的“护身符”，也防止其成为限制企业发展的“枷锁”，是现阶段应当关注的问题。

 

从比较法视野来看，目前存在两种主要的合规不起诉模式，即美国的“自由裁量模式”和英国的“司法审查模式”。在限制检察官的自由裁量权方面，前者主要采用内部控制模式，后者则采用以法官司法审查为主要内容的司法监督模式。这两种限制裁量权的模式对限制检察官的合规不起诉裁量权均产生了积极作用。然而，从实践效果来看，这两种模式也具有难以被克服的缺陷。例如，内部控制模式对检察官的自由裁量权的制约力度较小，美国检察官在合规不起诉中拥有近乎不受限制的裁量权。司法监督模式虽然对该问题进行了矫正，但其导致暂缓起诉制度在企业犯罪治理中的适用率低，难以发挥出应有价值。本文根据既有的指导意见与各地检察机关的探索方案，归纳出我国的限制裁量权的模式，即双重控制模式。美国的内部控制模式和英国的司法监督模式在实践中如何展开？我国的双重控制模式与内部控制模式、司法监督模式相比，有何优劣之处？我国在探索合规不起诉制度的过程中，是否能够从内部控制模式和司法监督模式中汲取有益经验？本文拟围绕上述问题展开论述。

​

二、美国的内部控制模式

 

（一）内部控制模式概述

美国的合规不起诉制度起源于未成年人审前转处协议（pre-trail diversion agreement），包括不起诉协议（Non Prosecution Agreement，简称NPA）和暂缓起诉协议（Deferred Prosecution Agreement，简称DPA）两种类型。在企业的行为涉嫌商业贿赂、金融欺诈、环境污染、非法经营等犯罪时，检察官可以通过与涉罪企业签订不起诉协议或暂缓起诉协议，替代传统的不起诉决定或辩诉交易。2002年，安然（Enron）公司的财务欺诈行为被法院定罪，造成至少2.8万名员工失去工作。该事件促使美国司法部在处理企业犯罪时彻底向合规不起诉制度转身，以期能避免因企业被起诉或被定罪而产生的附带后果（collateral consequence），维护第三方利益和社会公共利益。简单来说，相较于惩罚单位犯罪，合规不起诉制度更加重视社会治理与犯罪预防。

 

美国的立法赋予检察机关较为广泛的执法权，也授予检察机关与涉罪企业达成不起诉协议或暂缓起诉协议的权力。暂缓起诉协议是企业与检察机关达成的临时性协议（probationary agreement），检察官向法官提出指控后，根据企业能否满足协议要求来决定是否正式起诉。在达成不起诉协议的过程中，检察机关并未向法院提交正式的指控文件，法官根本无法参与审查，自然难以对检察官的权力行使司法审查权。而且，相较于对暂缓起诉协议的签订，检察机关在签订不起诉协议之后，向公众公开的信息更少，公众的参与程度因此降低。虽然检察官与涉罪企业达成的暂缓起诉协议需要接受法官的司法审查，但是，法官一般都消极对待该项权力，不对检察官提交的协议进行实质性审查或修改。这是因为，检察官拥有绝对的权力来决定是否起诉某一案件。若法官对协议内容进行实质性审查，则检察官会更倾向于选择适用不起诉协议，以替代暂缓起诉协议，从而彻底将法官排除在程序之外。2016年，Fokker案（United States v. Fokker Services B.V.）的二审判决进一步削弱了法官对暂缓起诉协议进行司法审查的权力。判决书中的多数意见认为，初审法官对检察官与被告方所签订的暂缓起诉协议的否定明显超出了法官的职权范围。暂缓起诉决定权属于联邦检察官的职权范围，法官只能对其进行有限的形式审查。因此，检察官在签订协议的过程中拥有绝对的主导地位。然而，即便如此，根据统计数据，不起诉协议的适用比例也明显高于暂缓起诉协议的适用比例，这在一定程度上反映出检察官对自由裁量权的偏好。

 

在实践中，美国检察官对不起诉协议内容的确定、监管方式的选择以及合规整改的验收等事项，拥有近乎绝对的自由裁量权。为限制检察官的合规不起诉裁量权，美国司法部自1999年开始，陆续颁布了大量的备忘录（Memo），为检察官的权力行使提供指导，加强检察官权力行使的确定性。本文将这种限制裁量权的方式归纳为内部控制模式。

 

（二）内部控制模式的具体展开

1. 明确合规不起诉适用对象的遴选标准

美国司法部颁布了一系列备忘录，明确了联邦检察官在决定是否起诉时所应当考量的条件。这些条件被视为判断检察官是否妥当运用合规不起诉裁量权的试金石。具体的条件如下：其一是客观条件。《霍尔德备忘录》首次明确了检察官不起诉企业的部分条件，将企业存在适当且有效的合规计划与企业积极落实合规计划等作为检察官不起诉企业的重要条件。随后，2003年的《汤普森备忘录》进一步细化了合规不起诉适用对象的遴选标准。之后，该备忘录作为《联邦起诉商业组织的原则》被纳入《司法手册》（Justice Manual）之中。《联邦起诉商业组织的原则》要求检察官应当综合考量企业所实施的涉嫌犯罪的行为的性质、合规计划的有效性、起诉企业的后果等相关因素，进而决定是否对企业适用合规不起诉制度。其二是主观条件。《汤普森备忘录》将企业的真诚性作为遴选合规不起诉适用对象的重要标准。《反海外腐败法执法政策》也将企业“自愿披露信息，彻底的合作”作为合规整改的首要条件。该条件的具体内容为“自愿并及时披露内部信息”和“放弃律师—当事人特权（ The Attorney-Client Privilege）的保护”。有关放弃律师—当事人特权的保护的相关内容被之后的《麦克诺蒂备忘录》和《菲利普备忘录》进一步细化。检察官若要获取律师与企业之间的沟通信息，则必须经副总检察长的书面授权，方可执行。

 

2. 明确合规计划有效性的标准

首先，美国在2004年修订《联邦量刑指南》第八章“单位量刑”时，明确了“有效合规与伦理计划的标准”。有效的合规计划应当满足能够有效预防与发现犯罪、能够形成遵守法律的企业文化等七个条件。虽然该指南难以限制检察官的权力，但可以为检察官行使自由裁量权提供一定参考。其次，从《霍德尔备忘录》开始，美国司法部就为判断合规计划是否有效设置了大量的标准，以限制检察官的自由裁量权。2020年，美国颁布的《刑事合规计划评估》对“合规计划的有效性”提出三个要求，即合规计划设计合理、合规计划被认真实施以及合规计划可发挥作用，并进一步细化出12项具体的评估内容，即要求合规计划应当具有培训机制、沟通机制、匿名举报机制和调查程序等内容。

 

3. 明确选任合规监管人（Corporate Compliance Monitors）的标准

为确保合规计划具有有效性，检察官可以选任合规监管人，让合规监管人参与企业合规整改过程。为避免合规监管人制度被滥用，《莫福德备忘录》和《格林德勒备忘录》对合规监管人的资格、选任、定位、职能等重要内容进行了规定。其中，《莫福德备忘录》要求检察官在决定是否为企业选任合规监管人时，需要考虑以下因素：一是聘任合规监管人对企业与社会所产生的潜在收益；二是聘任合规监管人的费用以及合规监管人对企业经营的影响。美国司法部于2018年颁布的《刑事司事务中的监管人选任》（Selection of Monitors in Criminal Division Matters）对这些因素进行了细化。首先，对聘任合规监管人的潜在收益的评价必须集中于以下几方面：第一，企业的不当行为是否涉及操纵公司的账簿记录，或涉及利用不完善的合规计划和内部控制系统。第二，企业的不当行为在整个商业活动中是否普遍存在，或得到高级管理层的批准和协助。第三，企业是否对合规计划和内部控制系统进行重大改进。第四，企业是否对合规计划和内部控制系统的补救措施进行测试，以证明这些补救措施将可防止或发现类似的不当行为。也就是说，如果企业有意愿和能力，且已经对合规计划进行整改，能够确保合规计划满足有效合规的标准，那么，基于企业合规整改成本的考虑，检察官就不应再选任合规监管人。同时，检察官在进行成本收益分析时，除了应当考虑企业要支付报酬这一显性成本以外，还应当考虑合规监管人给企业带来的隐性成本，如降低企业的经营效率。因此，在暂缓起诉协议中，检察官应当与企业约定需要合规监管人介入的情形。其次，若企业需要聘请合规监管人，则检察官需要事先与企业就合规监管人的选任条件与程序、任职的时限、合规监管人的替换、合规监管人的权限范围与责任、监管整改的期限等内容进行明确。最后，在选任合规监管人方面，检察官还需要遵循提名候选人、初步审查、准备合规监管人推荐备忘录、常务委员会审查、副总检察长审查、代理总检察长办公室批准六个步骤。

 

4. 公开协议书及其签订过程

在签订不起诉协议或暂缓起诉协议后，美国司法部会在官网上将案件情况向公众公开，具体需要公开的信息包括检察官与涉罪企业所签订的协议书及其签订过程。暂缓起诉协议的内容包括犯罪行为的相关信息、协议期限、暂缓起诉决定所考量的因素、罚款的支付情况、被没收的财产数额、附条件的责任免除、企业合规计划、企业合规报告、对违反协议的处置措施、公司的公开声明等。检察官需要在作出暂缓起诉决定所考量的因素中强调签订暂缓起诉协议的特殊原因与事实情况，具体包括，应依据《美国量刑指南》（United State Sentence Guidelines）的规定，对犯罪性质、特定罪行的犯罪等级、企业信息的披露情况以及事后的补救措施等内容进行说明。美国司法部以此措施来防止检察官对自由裁量权的滥用。相对而言，不起诉协议书的条款内容更为简单。检察官只需根据案件情况，对罚款及检察官与当事人约定的事项进行说明。

 

（三）内部控制模式的正当性与局限性

 

美国对检察官的合规不起诉裁量权的限制采用的是一种自上而下且以内部文件为指导的内部控制模式。在实践中，合规不起诉制度在预防和治理企业犯罪上具有独特的价值。然而，在法官的司法审查缺位的情况下，合规不起诉制度中存在着权力滥用的潜在风险，这引发了公众的质疑，即“谁来监督监督者”？

1. 内部控制模式的正当性第一，起诉裁量权是法律赋予检察官的权力。美国检察官对是否提起公诉拥有不受限制的裁量权。对刑事案件进行审查起诉时，检察官可以作出两种选择：其一，为严厉惩罚企业的犯罪行为，检察官可通过提起公诉和出庭指控的方式实现对公正的追求。其二，检察官放弃严厉的刑罚与简单的威慑，而更加侧重与涉罪企业的合作，关注企业对业已造成的损害所采取的补救措施以及事后的合规经营情况。在具体案件中，如何权衡上述两种选择的利弊，完全取决于检察官的自由裁量权。第二，合规不起诉制度具有治理犯罪的重大价值。由于企业犯罪日趋复杂、隐蔽，涉及面越来越广，企业犯罪产生的社会影响日益严峻，因此，犯罪侦查成本越来越高。面对企业犯罪难以被侦查的现实，检察官通过行使合规不起诉裁量权，激励涉罪企业主动配合，积极披露相关信息，省却了证明繁琐且耗时过长的诉讼程序。尤其是在洗钱、金融诈骗等经济犯罪领域，合规不起诉制度在提升检察官的办案效率和节约司法资源方面具有显著成效，大大降低了犯罪治理成本。同时，因为涉罪企业能积极退赃，挽救损失，赔偿被害人，所以合规不起诉制度还可以实现恢复社会秩序的功能。第三，合规不起诉制度具有预防犯罪的积极作用。检察官对企业作出合规不起诉决定的前提在于，企业经由合规整改，已经满足有效合规的标准。质言之，检察官之所以对企业作出合规不起诉决定，主要是因为检察官并不侧重于惩罚企业的犯罪行为，而是想要通过合规整改，确保企业健康经营，积极应对刑事风险，以实现预防犯罪的积极作用。第四，合规不起诉制度具有社会治理的特殊价值。检察官通过与涉罪企业签订暂缓起诉协议或不起诉协议，可以避免因企业被起诉或被定罪而产生的附带后果，实现社会治理的价值，其中包括对第三人的保护以及防止社会产生动荡。这是美国检察官从安然事件（the Enron Incident）中总结出的经验之一。

 

2. 内部控制模式的局限性

虽然内部控制模式为限制检察官的自由裁量权，对合规整改的启动、有效合规的标准以及合规监管人的选任等关键内容进行了详细规定，但是，这些规定所能发挥的实质作用并不明显。首先，检察官在适用合规不起诉制度的过程中，其自由裁量权缺乏外部监督，法院难以发挥司法审查的作用。其次，检察官在作出不起诉决定后，并不存在任何的审查机制，故即使检察官的决定不正确，人们也难以对检察官进行追责。这将导致检察官在适用合规不起诉制度的过程中，容易产生贪污腐败或权力行使恣意的问题。然而，对于检察官选择作出不起诉决定的案件，法律并没有设置相应的监督方案与问责机制。

第一，检察官的自由裁量权过大可能滋生贪污腐败问题。美国检察官通过与涉罪企业签订不起诉协议与暂缓起诉协议，对大量的涉嫌经济犯罪的企业进行罚款与合规整改。企业除了要建立合规管理体系之外，还需要向执法机关支付和解金以及为应对执法而产生的合规监管人费用、会计师费用、律师费用等。在过去四十年里，美国执法部门在执行《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act）的过程中，对涉罪企业作出的罚款总金额超过100亿美金。检察机关与涉罪企业之间的巨额金钱往来极易滋生贪污腐败问题，导致合规不起诉制度的推行遭到“动机不纯”以及 “敲诈勒索”外国企业的质疑。以西门子公司为例，该公司为和解金与应对政府执法分别支付了16亿和8.5亿美元。合规监管人由政府部门负责选任，甚至可由前任检察官担任合规监管人。这引发了公众对检察官廉洁性的质疑。例如，在对中兴通讯公司的合规整改中，美国商务部任命曾担任哥伦比亚特区检察官的罗斯科·霍华德（Roscoe Howard）作为特别合规协调员（Special Compliance Coordinator）参与合规整改，并由中兴通讯公司向罗斯科·霍华德支付数百万美元的薪酬。又如，在捷迈邦美（Zimmer Biomet Holdings）的案件中，检察官同样选择由其前任同事担任合规监管人一职，并要求企业为合规监管人支付5200万美元的费用。

 

第二，不起诉协议与暂缓起诉协议的条款内容存在随意性，导致企业难以进行预判。在大部分不起诉协议中，检察官会依据《美国量刑指南》之规定，根据犯罪行为的情节严重程度对罚款数额进行精确计算，避免公众对罚款数额产生质疑。然而，在签订协议书时，无论是罚款数额，还是合规整改的具体内容，均无先例可循，检察官可以在个案中任意确定协议的内容。检察官所拥有的过大的自由裁量权导致不起诉协议与暂缓起诉协议出现确定性不足的缺陷。例如，全球第四大制药商百时美施贵宝公司（Bristol-Myers Squibb Co.）涉嫌证券欺诈犯罪，在新泽西地区检察官办公室与该公司签订的暂缓起诉协议中，检察官要求该公司向西东大学（Seton Hall University）法学院捐赠一个讲授“商业伦理与公司治理”的教席。同样，俄克拉荷马州检察官在其与世界通信公司（WorldCom, Inc.）达成的暂缓起诉协议中，要求企业增加1600个工作岗位。

 

第三，美国司法部的内部文件对检察官的自由裁量权的约束实效令人存疑。以检察官与美国国际集团（American International Group, Inc.）签订的不起诉协议为例，在该协议中，检察官并未对内部文件所规定的考量因素进行实质讨论。即便是对其中最重要的企业被起诉后可能产生的附带后果，检察官也并未进行说明。因此，公众难以从该协议中判断司法部所颁布的内部文件在本案中是否发挥了作用，以及发挥了何种作用。总之，在缺乏有力的外部监督的情况下，即便存在明确的内部规范，也无法确保检察官完全遵守规定，因而极易导致对案件处理的不公正，并缺乏可预期性。

 

由于内部控制模式具有局限性，所以诸多美国法官在裁判中呼吁，国会应在暂缓起诉制度中建立强制性的司法审查程序。也有学者提出，立法应当强制要求检察官在向法院提交的暂缓起诉协议中，详细论证选择签订暂缓起诉协议而未选择提起诉讼的原因，并对暂缓起诉协议如何服务于公共利益进行说明。

​

三、英国的司法监督模式

 

随着合规不起诉制度在世界范围内的推广，英国、法国、澳大利亚、加拿大等国在引入合规不起诉制度时，吸取了美国的经验教训，即检察官在签订不起诉协议时，其自由裁量权难以被限制，均倾向于选择暂缓起诉制度，并在程序设计上强化法官司法审查的实质权力，创新性地形成了以法官为主导的司法监督模式。也就是说，检察官与涉罪企业签订的暂缓起诉协议只有经过法官的实质审查和批准，才可生效。由于英国系司法监督模式的典型代表国家，所以本部分主要围绕英国关于限制检察官暂缓起诉裁量权的规定展开评述。

 

（一）司法监督模式的特征

2014年，英国颁布的《2013年犯罪与法庭法》（Crime and Courts Act 2013）附表17正式确立了暂缓起诉制度。该制度的实施主体为英国严重欺诈办公室（Serious Fraud Office）与皇家检察署（Crown Prosecution Service），适用对象为涉嫌欺诈、贿赂等经济犯罪的组织，并不包括个人。该制度的规范目标在于：第一，避免企业因被定罪而产生附带后果。第二，协议的签订程序完全由法官主导，协议条款只有在公平、公正、合理、合比例的情况下，才可被实施。第三，避免耗时过长且成本高昂的庭审活动。第四，提升公共活动的透明度。随后，英国严重欺诈办公室与皇家检察署联合颁布了《暂缓起诉协议实践准则》（Deferred Prosecution Agreements Code of Practice），进一步为暂缓起诉协议的签订提供指引。在实践中，英国对检察官的自由裁量权的限制主要体现在以下四个方面：

 

其一，强化法官司法审查的权力。暂缓起诉协议只有经过刑事法院（Crown Court）的审查和批准，才可生效。检察官在与涉罪企业达成初步的暂缓起诉协议后，必须将该协议提交给刑事法院。首先，法院会组织预备听证（Preliminary Hearing），由检察官对暂缓起诉协议的公平性、公正性、合理性和合比例性进行解释说明，并对签订协议的一系列情况进行说明。若法官认为案件事实存疑，则可以暂停预审。之后，检察官再将其与涉罪企业签订的最终协议、案件陈述等相关支撑文件私下提交给法官。之所以不允许检察官公开向法官提交文件，是因为法官对暂缓起诉协议具有一票否决权，若检察官直接公开申请对企业适用暂缓起诉而被法院拒绝，则可能对企业造成难以预料的不利影响。若法院在充分审查案件事实和暂缓起诉协议等内容之后，仍认为事实存疑，则还可以决定延期再议。法官若同意检察官所提交的暂缓起诉协议，则需要公开宣布该协议获得批准，并说明协议获得批准的理由。除非公开协议会产生重大风险，否则，协议都会在网站上被及时公开。若法官发现企业违背了协议事项，则可以邀请检察官与企业共同作出合理的补救方案。也就是说，英国法官会持续地参与企业的合规整改，并监督整改工作。与英国的做法类似，法国的暂缓起诉协议也是只有经过法官的批准，才可生效。法国的法官将以听证会的形式，从必要性、可执行性、合法性以及合比例性等方面，对协议内容进行实质审查。由法官对暂缓起诉协议进行实质审查的做法，同样被新加坡、加拿大等国家采纳。

 

其二，明确检察官启动暂缓起诉程序的条件。《暂缓起诉协议实践准则》第2.2条对检察官启动暂缓起诉程序提出了三项明确的条件：第一，证据已经满足完整法规检测（Full Code Test）要求，或存在对企业的行为构成犯罪的合理怀疑。第二，检察官所指控的事实已经被查清。第三，暂缓起诉决定符合公共利益的需要。与普通刑事诉讼程序相同，在暂缓起诉的听证程序中，检察官对案件事实的证明应满足“证据确实、充分”的证明标准，以防止检察官对无辜企业错误追责。在暂缓起诉程序启动所应满足的条件中，最具特色的条件是应满足公共利益的需要。也就是说，检察官在案件证据确实、充分的前提下，还必须进行公共利益衡量，进而才能决定是否对涉罪企业适用暂缓起诉。法国将检察机关与涉罪企业达成的暂缓起诉协议称为“公共利益司法公约”（Convention judiciaire d'intérêt public），将符合公共利益的需要作为启动暂缓起诉程序的前提条件。加拿大也在其《刑法典》第715.32条第（1）款中明确规定，暂缓起诉制度只有在满足公共利益需要并具有适当性的情况下，才能被推行适用。在实践中，检察官还需要对涉罪企业的合作态度、罪责程度以及定罪可能造成的第三方利益受损等情况进行衡量。同时，应禁止对危害公共利益的犯罪行为人适用暂缓起诉制度，例如严重损害国家利益或国防利益的犯罪行为人、参与恐怖组织犯罪的行为人等。

 

其三，法官负责对企业是否满足有效合规的标准进行审查。2011年，英国司法部针对《反贿赂法案》（Bribery Act），颁布了具体指南，帮助企业防止雇员或代理人以企业名义实施贿赂行为。该指南围绕有效合规标准，确定了六项框架性指导原则，由法官根据具体案件事实进行审查。该六项指导原则为：一是相称程序。企业需要设计可预防贿赂行为的方案，且该方案应内容清晰，并能得到有效实施和执行。二是高层承诺。该承诺来自于董事会、股东大会或其他同等性质的机构。三是风险评估。对可诱发贿赂行为的内部因素和外部因素进行评估，且该评估是定期的、有记录的、公开的。四是尽职调查。对代表企业行使职权的人展开尽职调查，降低行贿风险。五是有效沟通与组织培训。企业应通过内部和外部的沟通，组织相关培训，确保预防贿赂的政策得到贯彻。六是监管与评估。应对预防贿赂的制度进行监管与评估，必要时应进行相应改进。虽然这些指导原则适用于所有类型的企业，但是，对于中小微型企业（small or medium-sized enterprises），法官可以降低审查标准，选择适当的替代程序。

 

其四，要公开暂缓起诉协议及其签订程序。与美国的做法相同，英国也将所有的与暂缓起诉相关的文件公开，公众随时可在英国严重欺诈办公室的官网上获取相关文件。暂缓起诉协议的内容应当包括案件事实、法律适用分析、公共利益分析、暂缓起诉协议条款、法庭的决定、企业违反协议条款时所应当承担的后果等。其中，具体的暂缓起诉协议条款的内容应当包括对企业的经济处罚措施、对受害者的补偿措施、被没收的违法所得金额、向慈善机构或第三方的捐款数额、对检察机关所产生的合理费用的支付情况、对执法机构的调查的配合情况等。

 

（二）司法监督模式的正当性与局限性

1. 司法监督模式的正当性

如前所述，美国的内部控制模式的最大缺陷主要体现在以下两方面：第一，缺乏有力的外部监督。仅仅依靠美国司法部的内部文件对检察官的合规不起诉裁量权进行限制，限制力度必定是有限的。第二，检察机关拥有绝对的自由裁量权，这使得企业与检察机关的协商地位不平等，进而导致协商性司法的合意性要素缺失。由于涉罪企业无法承受被起诉和被定罪的风险，该风险主要包括企业被起诉和被定罪的事实对企业、股东、雇员、合作方所造成的负面影响，所以，涉罪企业在与检察官进行协商时，常处于不平等的地位。这决定了在签订不起诉协议或暂缓起诉协议的过程中，涉罪企业即使不完全同意检察官所提出的要求，也希望能够签订协议。因此，企业对协议内容的“同意”并不能被称为真正的“自愿选择”。

 

英国吸取美国在实施合规不起诉制度过程中的教训，基于权力制衡理论，通过立法明确了法官在暂缓起诉制度中的主导地位，强化法官在暂缓起诉协议审查中的实质权力。在签订暂缓起诉协议时，检察官除了需要严格遵守证据规则之外，其签订的协议内容还需要接受法官严格的司法审查，由法官判定暂缓起诉协议的签订有效与否。检察官的合规不起诉裁量权在法官的司法监督下，被滥用的可能性不大。

 

2. 司法监督模式的局限性

从实践情况来看，暂缓起诉制度在2014年被引入英国后，其适用情况并不乐观。迄今为止，检察机关仅与11家企业达成了暂缓起诉协议。与之形成鲜明对比的情况是，在2010年至2014年期间，美国检察官与涉罪企业签订的不起诉协议与暂缓起诉协议的数量总共为147份。仅在2019年，美国检察官与涉罪企业就签订了8份暂缓起诉协议与7份不起诉协议。在协议书的签订数量上，英国和美国之间的差距之所以如此悬殊，主要是因为以下事实：

 

第一，英国过于严格的司法审查可能导致检察官对启动暂缓起诉程序的积极性不高。按照《暂缓起诉协议实践准则》的规定，检察官在签订暂缓起诉协议的过程中，需要经历的程序有法官的司法审查、检察官的解释说明、法官对合规整改的监督等。虽然该规定在实践中可产生制约检察官的自由裁量权的效果，但是，它也存在以下弊端：一方面，它未能使暂缓起诉程序发挥节约司法资源和提升司法效率的作用；另一方面，相较于直接提起公诉，暂缓起诉的程序更为繁琐且严格。因此，检察官可能更倾向于选择对案件提起公诉，而非适用暂缓起诉。而且，暂缓起诉协议一旦被公开，检察官就将面临公众的监督，这也会对检察官造成负担。

 

第二，相较于美国的暂缓起诉制度，英国的暂缓起诉制度需要同时面临实体法与程序法的检验。在程序上，为启动暂缓起诉程序，英国检察官需要对案件进行完整法规检测，具体包括检测证据是否充分、事实认定是否清楚以及是否有助于维护公共利益等，这为暂缓起诉程序的启动设置了更高的门槛。另外，在实体法上，英国检察官受限于“同一视原则”的要求，公司无需为员工或代理人的行为承担责任，而只需对其独立的行为和主观过错负责。由于检察官难以证明企业的客观犯罪行为与主观意志具有同一性，因此对企业定罪变得十分困难。在暂缓起诉的适用对象是组织架构复杂的大型企业时，该困难更为凸显。

 

第三，相较于美国检察官，部分英国检察官更倾向于选择提起诉讼，以严厉惩治犯罪，而非选择适用暂缓起诉。英国严重欺诈办公室前负责人大卫·格林（David Green）于任期内（2012年至2016年）在处理单位犯罪案件时，明显表现出对提起公诉的偏好。他认为，美国的合规不起诉制度是企业免费走出监狱的通行证，使刑事司法完全丧失了惩治犯罪的功能。他还将英国的暂缓起诉制度定性为“绝非涉罪企业为脱离困境而买单的机制”，进而忽视了暂缓起诉制度的犯罪治理与犯罪预防价值。

综上所述，英国为限制检察官在暂缓起诉制度中的自由裁量权，采用的是法官实质介入审查的司法监督模式。加之英国检察官对暂缓起诉制度持有审慎态度，导致暂缓起诉制度在被引入后，并未发挥出与美国的暂缓起诉制度相同的企业犯罪治理功能。

 

四、我国的双重控制模式

基于社会治理格局变化、民营企业发展需求提升、新冠疫情爆发等多方面因素的影响，我国开始主动探索合规不起诉制度。该制度体现的是检察机关职能的主动扩张，是能动检察的一种表征。如前所述，内部控制模式与司法监督模式作为限制检察官的合规不起诉裁量权的两种典型模式，在实践中均面临着难以突破的局限。在现有的立法规定与司法制度之下，我国兼采内部控制模式与司法监督模式的优势，形成了一种限制检察机关的合规不起诉裁量权的混合型模式，即双重控制模式。

 

（一）双重控制模式的特征

1. 内部约束：明确制度的基本原则与适用对象的遴选条件

第一，应明确保护民营企业这一基本原则。我国推行合规不起诉制度的背景主要是，贯彻落实习近平总书记关于保护民营企业发展的重要指示精神。相关部门也多次强调，要“避免办好一个案子，垮掉一个企业”。检察机关不仅是犯罪行为的追诉者与法律实施的监督者，而且是企业建立并完善合规计划的积极推动者。我国政府对企业合规的重视始于国有企业领域。在“中兴通讯事件”发生之后，诸多大型国有企业在“走出去战略”的倒逼之下，在行政监管部门的督促之下，开始建立合规管理体系。目前，中央企业已经全部成立合规委员会。然而，民营企业尤其是小微型民营企业还未对合规引起足够重视。从我国民营企业的规模来看，90%以上的民营企业都是中小微型企业。由于内部结构不完善，所以中小微型企业成为刑事案件的主要责任主体。随着市场经济的发展，对民营企业进行司法保护作为一项刑事政策，被政府部门和司法机关反复强调。除了传统的“不捕、不诉”的保护民营企业的措施以外，还应当将合规不起诉制度作为激励企业合规经营、为企业健康发展提供有力司法保障的制度，为民营企业提供平等保护。合规不起诉制度可确保民营企业建立刑事风险防范机制，促进营商环境法治化，以更大的力度保障民营企业和企业家的权益。因此，督促并激励民营企业完善合规管理体系是保护民营企业的必备措施。现阶段，合规不起诉制度中的改革措施大多可适用于小微型企业，因为该制度的探索主体主要是基层检察院。随着第二轮合规不起诉制度改革的全面启动，省级检察机关和市级检察机关都将参与到改革之中，以大型企业作为合规整改对象的案件将逐渐进入诉讼程序之中。第二，在适用对象的遴选上，企业所涉嫌的罪名必须满足特定的类型要求，即企业的犯罪行为具有特定性。另外，涉罪企业需要积极配合调查，即企业应当具有主动性。首先，《刑法修正案（九）》对单位犯罪罪名的增加体现出我国对单位犯罪的治理和防控的重视。若企业存在或经整改后存在有效的合规计划，则检察机关可以通过不起诉或不予追究刑事责任的方式，为企业提供出罪空间。其一，若企业已存在有效的合规计划，则合规计划可以作为检察官作出不起诉决定的依据，或作为企业作无罪抗辩的依据。2017年，雀巢公司就以其具有完整且有效的合规体系为由，成功地将员工所实施的侵犯公民个人信息的犯罪行为所导致的责任与单位责任进行切割，成为我国合规无罪抗辩第一案。其二，对于非系统性的企业犯罪，若企业并未存在合规计划，则可以通过合规整改，换取检察机关的不起诉决定或宽大处理。从探索方案来看，各地均规定了可适用合规不起诉制度的罪名范围。与英国、法国等国家的暂缓起诉协议仅适用于经济犯罪的做法不同，我国在罪名筛选上，采用与美国相同的方式，即合规不起诉制度几乎可适用于所有的单位犯罪，具体的罪名包括生产销售伪劣产品罪、走私罪、破坏金融管理秩序罪、危害税收征管罪、破坏环境资源保护罪等。2021年6月3日，最高人民检察院联同多部门印发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确将为犯罪而设立的企业、以实施犯罪为主要活动的企业、实施危害国家安全犯罪等犯罪的企业排除在合规考察的范围之外。然而，对于是否可以将合规不起诉制度适用于自然人以及是否需要限定单位犯罪的刑罚条件，不同地区的检察机关的探索方案还存在差异。其次，符合特定条件的企业还需要积极配合检察机关的工作。为能实现刑事合规的预防功能与提升企业合规的改造实效，检察官在合规不起诉中不仅要求企业承担配合调查的义务，而且还要求企业主动进行合规整改。从实践上说，各地检察机关均将合规不起诉制度与认罪认罚从宽制度相结合，将企业自愿赔偿、配合调查、积极整改等情节作为衡量企业是否“认罪认罚”的标准。从理论上说，认罪认罚从宽制度与合规不起诉制度在“协商性”方面具有天然的契合性，认罪认罚从宽制度可以通过实体上与程序上的从宽处理，为企业合规整改提供激励。

2. 外部监督：建立第三方监督评估机制与合规听证程序

第一，应确立第三方监督评估机制。从上述比较法研究可知，为确保合规计划的有效性，美国司法部、商务部、财政部等机构通过选任合规监管人的方式参与企业合规整改，并协助政府部门进行合规有效性评估。美国检察官应当按照司法部颁布的《刑事司事务中的监管人选任》的规定，对合规监管人进行确定与选任。我国在探索合规监管方式的过程中，各地曾出现检察机关自行监管、行政机关监管和选任独立监管人三种合规监管方式。例如，青岛市人民检察院选择由检察官自行介入企业合规整改，督促企业完善合规计划，此方式主要适用于小微型企业。宁波市人民检察院则选择由行政机关作为监管机关，如企业所在地的街道办事处或乡镇政府。深圳市宝安区司法局则印发《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定（试行）》，其第5条规定，应从律师事务所中选任独立监控人并纳入名录库。《指导意见》明确了我国企业合规的外部监督机制，即第三方监督评估机制。按照《指导意见》第8条的规定，试点地方的人民检察院和国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）、财政部门、工商联应当结合本地实际情况，组建第三方机制管委会并建立联席会议机制，由第三方机制管委会负责选任第三方监督评估组织。第三方监督评估组织负责对企业合规整改方案进行审查，对合规计划进行有效性评估，对合规整改进行随机的现场抽查与跟踪监督，并形成书面考察报告。该考察报告应当作为检察机关作出逮捕、变更强制措施、起诉等决定的重要参考依据。由于合规不起诉的启动、监督以及对合规整改验收等环节均是检察机关可能滥用裁量权的高危环节，因此，第三方监督评估组织通过上述方式，可以实现限制检察机关的自由裁量权的目的。目前，苏州市、温州市、广州市从化区、杭州市滨江区等地区的检察机关已陆续发布了公开选任合规监管人的公告，并建立了合规监管人名录库。第二，构建合规听证程序，对合规不起诉程序进行诉讼化改造。根据我国《宪法》对法院和检察院的定位，应由检察官行使刑事案件的起诉裁量权，法官在诉前无法参与案件的审查活动。检察机关的权力行使过程具有封闭性和行政性的特征，这导致对其裁量权的行使缺乏必要的监督。此前，我国立法在审查批准逮捕程序中引入听证程序，使审查批准逮捕程序走上诉讼化轨道，以保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，强化检察权行使的正当性。从域外经验来看，内部控制模式与司法监督模式在暂缓起诉制度的实施过程中，均存在法官司法审查制度的样态。然而，由于我国并不存在法官司法审查制度，因此，根据实践探索经验与《指导意见》的规定，构建以检察机关为主导的、由第三方监督评估组织参与的合规听证程序具有理论上与实践上的正当性基础。应通过程序公开以及多元主体共同参与的方式，对检察官的合规不起诉裁量权进行外部监督。若要使合规听证实现外部监督的功能，则必须确保听证专家能实质性参与听证。从实践经验来看，可以通过提升参与主体的相关性和多元性来实现实质性参与。根据《指导意见》的规定，检察机关可以邀请第三方监督评估组织的组成人员到会发表意见。除此以外，按照《人民检察院审查案件听证工作规定》第6条的规定，参与合规听证会的相关人员可以包括案件当事人及其法定代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员。

 

（二）双重控制模式的正当性与局限性

1. 双重控制模式的正当性

从上文来看，美国的内部控制模式的最大优势在于，其可通过赋予检察官充分的自由裁量权，实现制度功能的最大化，但其不足之处也因此凸显。因为美国检察官在适用合规不起诉制度的过程中缺乏外部监督，所以极易产生权力滥用问题。英国的司法监督模式虽然矫正了检察官的自由裁量权难以被限制的问题，但是，也导致对暂缓起诉制度的落实举步维艰，难以发挥暂缓起诉制度的应有价值。我国的双重控制模式是综合内部约束与外部监督的模式，该模式通过强化内部约束的方式，确保检察机关依法适用合规不起诉制度。同时，我国吸取司法监督模式的教训，弱化了外部监督的审查力度，以赋予检察机关较大的能动性。我国并不存在法官司法审查制度，故难以借鉴司法监督模式中的赋予法官实质审查权的方案，无法从赋予法官合规不起诉审查权的角度进行制度构建。根据《指导意见》的要求，第三方监督评估组织应作为外部监督者，参与到合规不起诉制度中，但其出具的合规考察意见仅作为检察机关的重要参考材料，并不具有决定性作用。同时，双重控制模式通过建立合规听证程序，对检察官的权力行使进行外部监督。因此，我国的双重控制模式是综合内部控制模式与司法监督模式的优势而形成的一种全新的裁量权限制模式。双重控制模式在实践中既能符合检察机关在合规不起诉制度中的角色定位，也能满足现阶段保护民营企业与治理企业犯罪的现实需求。

 

2. 双重控制模式的局限性

基于我国现实情况而产生的双重控制模式在限制裁量权方面具有积极意义。第三方监督评估机制和合规听证程序能够有力制约检察机关的合规不起诉裁量权。然而，过度的外部监督也有可能导致我国合规不起诉制度重蹈英国暂缓起诉制度“失活”的覆辙。因此，在实施合规不起诉制度的过程中，应当吸取英国的教训，赋予检察机关一定的自由裁量权。第三方监督评估机制与合规听证在进行外部监督时，应当避免因过多的外部干预而对合规不起诉制度的实施造成阻碍。虽然现阶段的合规不起诉监督探索已经取得了阶段性成果，检察机关在合规不起诉中的权力行使规则已初具雏形，但是，外部监督的介入边界在何处，仍是我国双重控制模式应当重点完善的内容。从权力监督理论来看，监督是为保障权力代理主体的权力行使符合代理目的而设置的一种外部控制，以防止权力代理主体违背代理目的。对检察权设置的外部监督便是为了防止检察机关超越权力界限，违背制度的设置目的。从理论与实践经验来看，防止外部监督过度干预检察权行使的最直接的做法就是对检察权的边界进行厘清。虽然在实践探索中，检察权的边界已被基本划定，但是，各地检察机关仍然面临着适用规则不统一的难题。现阶段亟需解决的问题是，确定合规不起诉适用对象的范围与有效合规的标准。同时，内部控制模式与司法监督模式共同拥有的协议书公开程序值得我国借鉴。

 

五、我国双重控制模式的完善

 

由于合规不起诉制度在我国尚处于探索阶段，且正在快速发展，因此，各地检察机关出台的探索方案存在诸多差异，导致对制度的实施缺乏统一标准。最高人民检察院作为探索合规不起诉制度的主管部门，应当陆续发布相应的司法解释或规范性文件，系统总结试点地区的实践经验，对尚需明确的问题进行统一回应。同时，最高人民检察院还应当以发布指导性案例的形式，规范检察机关的自由裁量权行使。

 

（一）进一步细化适用对象范围和适用条件

第一，检察机关应当明确将直接责任人排除在合规考察范围之外。从各地的探索方案来看，与其他国家的“放过企业，严惩自然人”的基本做法不同，我国检察机关将涉罪企业与直接主管人员、其他直接责任人员等一并作为合规考察的对象。比如，深圳市宝安区的试点方案就明确规定，只要直接责任人的犯罪情节轻微，能认罪认罚，且对企业的生产经营有重大影响，检察机关就可以对直接责任人进行附条件不起诉处理。按照《指导意见》第3条的规定，“实际控制人、经营管理人员、关键技术人员”属于合规试点中的第三方机制管委会的考察对象。从刑事合规的基本理念来看，检察机关之所以放弃追诉单位，是因为有效合规体系可以成为证明单位并未鼓励、容许或默认员工从事违法行为的证据。然而，在现阶段，若我国不对“既放过企业又放过自然人”的激励措施进行严格限制，则极易导致对涉罪企业与直接责任人“一放了之”。美国司法部颁布的《耶茨备忘录》明确强调，应当追究企业违法行为中的个人责任。霍斯金斯案以及上文论及的西门子案等均体现出美国执法机关严惩违法个人的态度。因此，若我国不对违法自然人追究责任，则合规不起诉制度可能失去正当性基础。检察机关应当将直接责任人排除出合规不起诉制度的适用范围。第二， 检察机关应当妥善解决各地对涉罪企业的刑罚条件限定各异的问题。部分检察机关在制度探索中，明确将可适用合规整改的案件范围限定于“依法应当被判处三年有期徒刑以下刑罚”的单位犯罪，如深圳市宝安区人民检察院与泉州市洛江区人民检察院。宁波市人民检察院明确规定，合规不起诉制度适用于“法定刑在三年以上十年以下有期徒刑”的单位犯罪案件。深圳市龙华区人民检察院则认为，对于“可能被判处十年以上有期徒刑”的单位犯罪案件，一般不适用合规不起诉制度。实践中也有未对涉罪企业的刑罚条件进行限定的检察院，如舟山市岱山县人民检察院。按照《刑事诉讼法》第177条和《刑法》第37条的规定，对于情节轻微（可能被判处三年以下有期徒刑）的案件，检察机关可以作出不起诉的决定。在此情况下，检察机关若要求涉罪企业进行合规整改，实际上是加重了企业的负担，企业很可能不愿意配合整改。在实践中，对于法定刑为三年至十年有期徒刑并存在自首情节的单位犯罪，检察机关也可以视情况作出不起诉的决定。在法院对直接责任人的宣告刑为三年至十年有期徒刑的单位犯罪中，企业更具有进行合规整改的意愿。若检察机关仅通过刑罚的高低对适用对象进行限制，则可能导致部分具有合规整改意愿且经营规模大的企业无法适用合规不起诉制度。当然，在现阶段，对于此前被检察机关作不起诉处理的企业，鉴于实际的惩罚情况与犯罪预防效果，应当将这些企业一并纳入合规考察的范围。因此，遴选合规不起诉的适用对象，笔者认为，应当以合目的性为主要原则，将企业是否具有合规整改意愿、能否积极配合调查、是否退赃挽损、是否赔偿受害人等情况作为主要考量因素。若企业涉嫌严重犯罪（直接责任人可能被判处十年以上有期徒刑），那么，即便难以对其直接适用合规不起诉制度，检察机关也可以根据企业的合规整改意愿或合规整改的效果，提出量刑建议，建议法院降低对企业的刑事处罚幅度。

 

（二）颁布有效合规的标准

有效合规的标准是指，检察机关在作出不起诉决定时，对涉罪企业的合规管理体系能否发挥防范、监控和应对违规行为的作用进行评估的标准。我们也可以将有效合规的标准称为评估涉罪企业是否“（恢复）健康”的唯一标准。企业若在案发前便存在有效的合规管理体系，则可将员工的责任与单位的责任进行有效切割。并且，合规管理体系还可以作为检察机关作出不起诉决定的依据，或者作为企业进行无罪辩护的依据。在案发后，检察机关可以要求涉罪企业在考察期内进行合规整改，考察期满后，检察机关对合规整改进行验收，再决定是否对涉罪企业提起公诉。企业需要对已经发生的违法犯罪行为，进行有针对性的制度纠错与制度修复。经合规整改后，涉罪企业若达到有效合规的标准，并通过验收，则涉罪企业便可以不被检察机关提起公诉。然而，何为有效合规的标准？这是各地检察机关在实践探索中面临的主要问题之一。我国合规不起诉制度兴起的原因有：一是为了满足保护民营企业的需要，二是为了在常态化疫情防控期间，发挥检察职能的服务功能，保障落实“六稳”“六保”政策。也就是说，主动挽救民营企业，给予符合特定条件的涉罪企业一次“改过自新”的机会，是探索企业合规整改的重要目的。随着由省级检察院统一部署的第二轮企业合规探索的推进，对重大的单位犯罪案件的处理将逐步进入改革范围，对合规整改的验收工作势必更加复杂、专业。由于合规整改在本质上是一项成本高昂的企业管理活动，因此，在确定有效合规的标准时，检察机关应当考虑我国合规考察制度的适用对象的多元性。针对不同类型和不同规模的企业，有效合规的标准应当体现出有序的差异性。2018年，国务院国资委印发了《中央企业合规管理指引（试行）》，对以下内容进行了规定：第一，明确了董事会、监事会、经理层的合规管理职责，并要求企业组建专门的合规委员会，建立完善的合规体系。第二，对合规管理体系的构建应当围绕重点领域、重点环节、重点人员展开。第三，应从加强合规考核、强化合规信息管理、建设专业合规队伍、重视合规培训、培育企业合规文化、建立合规报告制度等方面，保障合规体系的良好运行。该内容与美国司法部刑事司颁布的《企业合规计划评估》中的“设计良好、认真执行、运行良好”的要求相对应。对于国有企业和大型民营企业而言，国资委提出的合规管理要求具有可行性。然而，对于其他企业而言，执行国资委所提出的合规管理要求则比较困难。目前，我国绝大多数的民营企业还是以小成本或小规模的方式运营。以2015年的统计数据为例，在新登记设立的民营企业中，从业人员在20人以下的企业数量占比达到88.26%，其中，有69.64%的民营企业的员工不足10人。因此，其一，对于大部分中小微型民营企业而言，实在难以构建成本高昂且耗时长的合规体系。对此，检察机关应当根据实际情况确立有差别的有效合规的标准。首先，在机构设计上，中小微型企业可以适当简化合规体系的架构，由企业负责人直接负责合规体系的构建。企业负责人可以通过日常巡视办公场所、与员工交流沟通、开放员工投诉渠道等方式，对企业的合规经营活动进行监督。其次，在合规整改被验收之后，企业还应当通过强化员工培训、建立合规报告制度、加强合规考核、塑造合规企业文化等方式，构建一个既守法又合规的企业经营环境。最后，各地检察机关还可以参考岱山县人民检察院的做法，在企业涉案前，通过调查和走访的方式排查企业可能存在的刑事风险，以检察建议的方式发放《刑事合规警告书》，督促企业提前进行整改。其二，不同业务类型的企业应当制定不同类别的合规计划。合规计划可包括，针对企业业务而制定的有关食品药品、数据保护、环境保护、反垄断、反商业贿赂等领域的专项合规计划。对于其行为可能涉嫌环境污染罪、逃税罪、金融诈骗罪等不同罪名的企业而言，它们应当针对具体的犯罪行为制定不同类别的合规计划。因此，针对不同规模或不同类型的企业，有效合规的标准必须体现出差异性。最高人民检察院应当及时会同各行政主管部门、各行业协会组织等机构，根据《指导意见》的规定，制定既有系统性又有针对性的合规验收标准。

 

（三）合规不起诉程序公开透明

2013年，最高人民法院发布《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，强调应当进行司法公开的内容包括审判流程、裁判文书、执行信息。公开审判流程、裁判文书、执行信息，对健全司法权力运行机制具有重大意义。同时，上文论及的内部控制模式与司法监督模式均要求合规不起诉的程序应当公开透明，应当被公开的内容包括合规不起诉协议、签订程序、相关的案件事实等信息。以此内容为参考，为降低合规不起诉制度的政治风险与社会风险，我国应当积极探索并设置合规不起诉制度中的司法公开程序。同时，我们还应当为司法公开设置例外，这些例外包括但不限于涉及商业秘密的不宜被公开的案件。

 

第一，应公开合规听证会。首先，合规听证会应当公开举行。如前所述，检察机关应当邀请当事人及其法定代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人等人员参与合规听证会。其次，关于合规听证会的信息应当向公众公开。在听证会开始前，检察机关应当通过适当的方式公开听证会的主题、时间、地点，以便于公众旁听。

 

第二，应公开合规不起诉决定书。检察机关若对涉罪企业作出合规不起诉决定，则应当将不起诉决定书、双方签订的整改方案以及合规整改风险告知书、合规整改权利义务告知书等文件材料在检察院官网的固定栏目中公开。其中，检察机关应当重点公开启动合规不起诉程序的原因、企业在第三方监督评估组织的监管下所进行的治理结构改革、对直接责任人的处理决定以及企业的退赃挽损等情况。

 

第三，应公开合规整改流程。在企业进入合规整改环节后，检察官机关应当对企业实施持续性监管，并将所有的监管文件公开。监管文件包括但不限于检察机关或第三方监督评估组织出具的抽检记录、验收记录、合规考察报告等持续性的文件记录，以及企业自行提交的报告。

 

来源：北大法宝法学期刊库《法制与社会发展》2022年第1期

作者：唐彬彬